[5]笔者认为，监察体制改革所影响的是司法人员纪律惩戒体系的一般架构，而司法责任不同于一般违反党纪责任、违反司法纪律责任，是与法官、检察官履职相关的特殊责任类型，遵循司法责任制改革所设计的追责体系。
因为，保留在心中的意思不存在任何现象，隐藏在心中的意图不起任何作用，[15]202 因此，空停留于内心的‘意思无任何法律意义，[16]而意思表示的效力基础在于意思与表示的合力，[16]要判断意思的真实性，只有通过结合特定的表示行为而展开。前置性程序是一般程序，公职人员就职前必须宣誓。
[18]100这种对违反承诺的有害后果的恐惧就是违誓责任。3，当事人内心不希望该表示发生法律效力，至于当事人进行虚假意思表示的动机不具有任何意义。而由于香港的《宣誓及其声明条例》并无此规定。我认为，全国人大常委会是否有权解，这更多的是一个政治性很强的问题，论争很难达成共识。加之，人的天性里有恶的一面，这在西方文化中被归之为奥古斯丁所说的原罪[14]174，在东方文化中则被归之为荀子所说的人之性恶，其性者伪也。
这里，《宣誓解释》将宣誓后违誓与虚假宣誓作并列处理，从而在逻辑上将违誓行为从虚假宣誓的概念中排除了出去。[9]352民法学者认为，虚假表示的构成要件有：1，一方当事人实施的虚假表示行为，在内容上具有法律价值，并使得人感觉其愿受其约束。在刘灿与长沙市望城区国土资源局不履行法定职责案中，《〈望城县征地补偿安置办法〉实施细则》(望政办发〔2011〕5号)第19条规定对出嫁女性不予进行拆迁补偿安置，即使其具备农村集体经济组织成员身份。
原告向法院起诉并请求附带审查《批转市公安局〈关于户籍管理城乡一体化改革意见(试行)〉的通知》(海政发〔2003〕46号)。前述程序中，哪些属于制定机关不可省略、不可颠倒，可以决定程序合法与否的因素，哪些至多构成程序瑕疵，哪些应归为制定机关内部流程和质量控制手段而不进入司法审查未有定论。因审查进路完全相同，本文仅保留1起案件作为分析样本。随后，法院将明确被申请审查的行政规范性文件是否构成行政机关据以行为的依据。
[50]相关研究可见王贵松：论行政裁量的司法审查强度，《法商研究》2012年第4期。注释: **本文系四川省教育厅人文社会科学重点研究基地——基层司法能力研究中心重点科研项目新《行政诉讼法》的实施机制研究(JCSF2016-07)的部分研究成果。
[27]参见王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社2016年版，第98页。在审查动力、能力双重不足的制约下，部分案件中法院消极对待行政规范性文件的合法性评价，以与上位法不相抵触一笔带过也就不足为奇了。反对意见可见杨士林：试论行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度，《法学论坛》2015年第5期，第49页。合理性要求转型为禁止原则抵触，侧重于控制行政规范性文件不违背上位法的原则。
法院需进一步透过禁止原则抵触要求判断是否违反上位法的立法目的、基本原则和精神。[17]章剑生：论行政诉讼中规范性文件的合法性审查，《福建行政学院学报》2016年第3期，第11页。[51]参见上海市第一中级人民法院(2015)沪一中行终字第58号行政判决书。[47]究其原因，法院系统长期以来的政策实施型制度逻辑和审判权行政化的路径依赖在《行政诉讼法》修订后的调整尚需时日。
[62]参见湖南省龙山县人民法院(2016)湘3130行初11号行政判决书。同样是在上位法规则缺位的情况下，法院借助《宪法》人权保障原则和《社会保险法》基本生活保障原则，以《关于对患有重大疾病人员住院费用进行年终困难补助的实施意见》(台政发〔2013〕4号)和《关于新型农村合作医疗实行镇级住院医疗补助的实施意见》(台政发〔2013〕5号)将签订拆迁补偿协议作为获得困难补助和医疗补助前提条件，与其自身制定目的相悖为由，认定涉案行政规范性文件的相关条文违法。
[49]相关研究可见程琥：新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查制度研究，《法律适用》2015年第7期。[40]只要规范性文件对行政机关具有拘束力，且行政行为符合其相关规定，也应当认定其为行政行为的依据。
(一)行政规范性文件具备形成利害关系的规范能力 在立法机关供给行政规范密度和质量相对滞后的背景下，功能各异的行政规范性文件扮演着解决法律可操作性乃至填补法律空白的重要角色。1.行政机关与非行政机关联合制定规范性文件的可审查性 规范性文件能被冠以行政二字乃是行政主体在法定权限内行使职权的结果。[70]例如，《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》(司公通字〔1991〕117号)在罗某某、李某某与湘潭市房产管理局不予受理房屋所有权转移登记申请案中被受诉法院认定属于部门规章，拒绝进行附带审查。首先，不同法院对同一行政规范性文件得出相互冲突的审查结论时当作何处理？在我国两审终审的审级结构下，同一或类似规范性文件在不同法院出现不同认定结果几乎难以避免。这种情况下，行政规范性文件因试图规避上位法的既有规则适用而与之抵触。{2}陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司2011年版。
作者简介：李成，法学博士，四川大学法学院副教授。本文所称的类案是指同一法院审理的不同原告以相同行政机关为被告并针对相同行政规范性文件提起附带审查的案件。
[34]可见，行政机关对法律效果的选择以涵摄为基础。为充实附带审查技术，学界尝试从行政规范性文件的审查要件和审查强度着手构建统一的审查标准。
[59]参见福建省南平市延平区人民法院(2016)闽0702行初6号行政判决书。谭清值：公共政策决定的司法审查，《清华法学》2017年第1期等。
[26][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第132页。[54]行政程序在行政决定合法性评价中的重要地位业已得到学界和实务界的普遍承认。能够作为行政决定合法依据的行政规范性文件在内容上须兼具合法性和合理性。[4]但是，有关附带审查精巧的理论建构难以直接引导审查实践。
[58]参见北京市海淀区人民法院(2015)海行初字第1519号行政判决书。[28]如郑云长与绍兴市公安局柯桥分局公安其他行政行为案涉及的《公安部三局关于执行户口登记条例的初步意见》、《浙江省常住户口登记管理规定(试行)》(浙公通字〔2008〕82号)等。
[44] (五)小结 行政诉讼中，行政机关被期待提供作出争讼行政决定所依据的规范性文件。最后，在通过前述两阶段审查后，法院还将就行政规范性文件是否合法作出判断。
但与之形成鲜明对比的是，程序要件在行政规范性文件合法性评价中的处境却颇为尴尬。因此，平衡审查效果和风险控制后，法院现阶段对行政规范性文件的合法性评价仍然在统一的要件审查框架下展开，并在部分要件的审查中引入了分层审查的做法。
在笔者整理的200起行政诉讼中，仅有2起案件法院对涉案行政规范性文件制定程序的合法性作出碎片化评价，且均将程序合法作为强化文件整体合法性的论据，[56]其间折射出的恰恰是程序要件难以在附带审查实践中落地的窘境。王留一：论行政规范性文件司法审查标准体系的建构，《政治与法律》2017年第9期。[31]总之，纵使规定的是行政机关及其工作人员如何在外部领域、针对公民执行行政任务，也可以经由行政机关的适用具有事实上的外部效果。[41]王红卫、廖希飞：行政诉讼中规范性文件附带审查制度研究，《行政法学研究》2015年第6期，第30页。
在无讼案例使用的检索式为：原告诉称=一并审查或附带审查或合法性审查＋案由=行政＋文书性质=判决。[25]耿玉娟：规范性文件附带审查规则的程序设计，《法学评论》2017年第5期，第126页。
并且，最高法院曾以维护法制及中央宏观政策统一为由，表达了国务院办公厅下发规范性文件法律效力低于行政法规，但高于地方性法规和规章的见解。但实践中法院以何种方式提出处理建议以及制定机关是否接受并作出处理几乎无法查证和监督。
由于现代行政的需要，许多以解释基准、裁量基准等形式出现的‘行政规则作为法律规范与具体行政行为的中介，从要件设定、内容选择和程序适用等方面直接调整该具体行政行为，并且在事实上成为具体行政行为的直接行为依据。从行政诉讼法律体系自洽的角度考量，既然针对行政决定和制定行政规范性文件的行为分别配置了相对独立的争议解决通道，那么，附带审查必然以对行政行为具体—抽象的二元分类为逻辑前提。
